На это пока еще не судьбоносное, но все же важное заседание городской думы собрались 26 депутатов из 35. Заседание было внеочередным, многие оказались в отпусках - как, например, главный противник изменений в уставе Леонид Волков, искренне переживавший по поводу невозможности присутствовать на обсуждении, но принявший решение остаться с семьей в Европе. Вместо него роль главного оппонента поправок в этот раз досталась Максиму Петлину, который действовал не только в зале заседаний, но и на улице: вывел на пикет ко входу в администрацию своих сторонников, державших в руках транспаранты с требованием сохранить выборы мэра и отстранить от власти «клан Чернецкого» (ряды пикетчиков сильно проредил начавшийся дождь).

 

 

 

Судьба решения по назначению общественных слушаний была определена еще вчера, на заседании депутатской группы «Единой России» (в нее входит 27 депутатов из 35). Слушания прошли с подтекстом: помимо обсуждения вопроса о сити-менеджере на них заслушивали доклад о выделении Екатеринбургу 1,3 миллиарда рублей на дороги и о будущих траншах из федерального бюджета. При желании это можно было истолковать как попытку Москвы «купить» реформу за «дорожные» деньги. Пришедший во вторник послушать выступления городских депутатов член областной думы Андрей Альшевских в фойе перед залом заседаний вносил уточнения в эту версию: таким образом Федерация намекает, что готова и дальше выделять городу деньги, только вот осваивать их должны не местные компании, а московские игроки. Если это так, значит администрация города и городская дума согласились на такие условия.

 

 

 

Докладчиком по поправкам в устав выступал их автор, вице-спикер думы Яков Спектор – человек, идеологическую близость которого к городской администрации трудно преувеличить. После его выступления у депутатов появились вопросы, главным образом – организационные. Максима Петлина интересовало, почему слушания назначаются именно на рабочий день (пятница, 17 сентября), рабочее время (14.00), в относительно небольшом зале на пятом этаже здания горадминистрации.

 

 

 

Это был не праздный вопрос. До последнего момента городская администрация, судя по всему, оставляла за собой пространство для маневра, проговаривая разными устами о том, что «итог общественных слушаний никто предсказать не может». Замглавы аппарата мэрии Сергей Тушин предрекал, что он «отойдет в сторону» во время публичных слушаний, чтобы снять с себя ответственность за их итог. В мэрии ранее говорили, что такое масштабное мероприятие должно пройти на самой крупной муниципальной площадке, в ККТ «Космос» (вместимость зала – до 2000 человек). Если бы такое решение было принято и население высказалось бы на подобных слушаниях против изменений в устав (а мне кажется, что при полностью свободном ходе обсуждения и голосования такое решение и было бы принято), команда Чернецкого могла бы сослаться на неуправляемый характер слушаний и невозможность их контролировать. Проведение же ответственного мероприятия в стенах мэрии, в рабочее время, когда большую часть участников составляют служащие самой горадминистрации, является очевидным сигналом: мэрия готова контролировать слушания и берет на себя ответственность за их ход.

 

 

 

Надо отметить, что предложение Петлина вызвало оживление среди депутатов. Еще один неравнодушный народный избранник, Нафик Фамиев, поддержал идею подыскать «более представительное» помещение. Ответные аргументы Якова Спектора трудно было назвать убедительными. Обосновывая дату проведения слушаний, он говорил «о сложившейся практике таких мероприятий» («Это порочная практика», - в общем, справедливо вставил Петлин). А отказ подыскивать более просторное помещение мотивировал тем, что в смете думы не предусмотрено средств на аренду зала – это вызвало ухмылки даже среди самых неулыбчивых депутатов. Решение назначить слушания на рабочее время поддержал депутат Константин Савинов, заверивший присутствующих, что в подчиненном ему коллективе в выходные сотрудники обычно разъезжаются по приусадебным участкам, а стало быть, им удобнее посетить слушания в пятницу днем (учитывая, что Константин Савинов работает главным врачом, остается только пожелать горожанам не оказаться в ЦГБ№2 в пятницу в два часа дня – все врачи, судя по всему, будут на общественных слушаниях).

 

 

 

В Екатеринбургской думе, как и во многих других российских думах, механизм трансляции высшей воли депутатам реализован просто: заинтересованные центры власти передают свои пожелания спикеру думы, а на того уже ориентируется «контрольный пакет» депутатов. С Поруновым накануне встречались и представители областной администрации, и руководители администрации города, поэтому многие депутаты поглядывали именно на спикера, улавливая сигналы. Евгений Николаевич, человек опытный, безапелляционных заявлений себе не позволил, но намеками и интонацией поддержал предложения Спектора. Так же проголосовали и другие депутаты, 25 – за, 1 – против (Петлин). Слушания были назначены, первый шаг к изменению устава сделан.

 

 

 

Трудно сказать, все ли депутаты внутренне были согласны с позицией «Единой России» и руководителей, договорившихся где-то в высоких кабинетах. Не было ли у некоторых из народных избранников внутреннего ощущения, что они действуют не так, как хотелось бы их избирателям? Что они действуют во вред городу? Наверное, было. Об этом свидетельствует и то, что неожиданно много народных избранников – 13 человек - поддержали предложение Максима Петлина включить его в оргкомитет слушаний (тогда как обычно предложения Максима Петлина поддерживает один человек - Максим Петлин). Впрочем, этих голосов все равно не хватило для изменения состава оргкомитета.

 

Чтобы сохранить за собой возможность действовать, депутаты договорились до судьбоносного заседания думы (оно намечено на 28 сентября) провести обсуждение документа в формате «все комиссии сразу» - то есть в присутствии всех желающих депутатов, но не в статусе заседания думы. Рафаэль Шихов выразил уверенность, что документ «еще поменяется на 100%» - но это звучало скорее как попытка успокоить самих себя.

 

 

 

 Анализ моделей реализации местного самоуправления

 

 

Действующая в настоящее время модель «Дума – Глава города, избираемый населением» имеет целый ряд серьезных недостатков:

 

1. Нарушен основной принцип формирования власти- принцип разделения на представительную и исполнительную ветви. Фактически формируются две представительные власти ( депутаты, избираемые по округам и Глава города, избираемый всем населением). При этом последняя закономерно считает себя более представительной, т.к. избрана большим числом избирателей. Она же является исполнительной по определению. Данная ситуация объективно ведет к концентрации всей власти в одном лице, к нивелированию значения Думы, ослабляет Думу, превращает ее в придаток исполнительной власти.

 

Вывод: необходимо восстановить реальное разделение властей на представительную и исполнительную.

 

2. Принцип формирования исполнительной власти через процедуру выборов противоестественен и рано или поздно приведет к избранию некомпетентного управленца. На выборах невозможно оценить управленческие качества кандидата. На выборах в первую очередь оцениваются   публичные качества кандидата: умение выглядеть хорошо, умение красиво говорить, умение полемизировать и др. Для профессионального управленца эти качества желательны, но не обязательны. Он может быть внешне не симпатичен, косноязычен и т.д., главное, чтобы он был профессиональный управленец. Пример с А.М. Чернецким и рядом других мэров не корректен, т.к. все они «входили во власть» в 90-е годы через назначения.

 

Вывод: управленец должен наниматься на конкурсной основе представительным органом власти.

 

3. Выборы Главы исполнительной власти ведут к невозможности его снятия в случае очевидной некомпетентности. Он защищен в течение всего срока полномочий, определяемого условиями выборов ( 4 года). Процедура отзыва фактически неисполнима. Процедура отрешения от должности сложная, заведомо скандальная, а в случае « ручной» Думы фактически не исполнимая. Именно поэтому в стране получила массовое распространение сомнительная с правовой точки зрения процедура давления через силовые структуры, вплоть до уголовного преследования. Опыт показал, что это на сегодня единственный эффективный способ устранения неэффективного управленца. Однако, такая практика чревата падением авторитета власти в глазах избирателей ( формируется массовое мнение: «все воры»). Кроме того, данная практика начинает использоваться для борьбы с эффективными, но «неугодными» управленцами.

 

Вывод: законную ротацию исполнительной власти может обеспечить лишь процедура найма управленца по контракту.

 

4. Выборы Главы исполнительной власти неминуемо ведут к подмене задач, которые должны стоять перед управленцем. Вместо задачи эффективного управления городским хозяйством, объективно, независимо от моральных качеств управленца, перед ним встают задачи личного плана:

 

- формирование системы, которая позволит управленцу мобилизировать необходимый избирательный фонд для следующих выборов;

 

- формирование системы, которая позволит избрать угодную для управленца Думу.

 

- формирование незаконного личного бизнеса на случай ухода из властных структур.

 

Исполнительная власть начинает работать в первую очередь для решения этих задач, вопросы эффективности управления становятся вторичными, а зачастую противоречат личным интересам управленца. Именно в этом истоки коррупции и деградации власти.

 

Вывод: путь к самостоятельности и независимости представительного органа, а также способ защиты от коррупции в исполнительной власти – переход к системе наемного управленца.

 

Есть еще ряд недостатков действующей модели, но они второстепенны и заслуживают отдельного спокойного обсуждения. Но наряду с недостатками в действующей модели есть существенное достоинство - наличие городского лидера, избранного всем населением города, который имеет право на выработку и осуществление общегородской среднесрочной и дальнесрочной стратегии развития города.

 

 

Предлагаемая модель « Дума, возглавляемая Главой города из числа депутатов, - наемный Глава администрации» по существу снимает все вышеуказанные недостатки. Восстанавливаются реальное разделение властей на представительную и исполнительную, институт найма управленца по контракту на конкурсной основе, институт ротации управленца по результатам работы, снижается потенциальная коррупциогенность в рамках исполнительной власти, закладываются основы для формирования полноценного, независимого представительного органа. Это более чем реальные шаги к формированию эффективных органов местного самоуправления. Это практически идеальная модель для малых городов. Именно для малых. Для больших городов в данной модели есть один существенный недостаток. Исчезает персона бесспорного, безальтернативного городского лидера, городского политика, определяющего среднесрочную, а лучше и перспективную стратегию развития города. Большой город по определению нуждается в подобной стратегии.

 

Глава города, избираемый из числа депутатов, нелегитимен взять на себя такую функцию, т.к. не наделен доверием всего населения города, не защищен этим доверием. Его положение достаточно шаткое, т.к. он может быть в любой момент переизбран депутатами.

 

 

Идеальной могла бы быть для больших городов модель, аналогичная предложенной, где Глава города - спикер городской Думы избирается всем населением. Только подобная модель способна выявить городского лидера, городского политика, имеющего право определять стратегию развития города, продвигать ее, в т.ч. через право представлять на утверждение Думы подходящего для реализации данной стратегии кандидата на должность Главы администрации.

 

 Именно данная модель позволит защитить его статус спикера от «посягательств» различных групп депутатов, а значит избавит Думу от « возни» за кресло спикера.

 

Именно эта модель позволит однозначно решить вопрос, кто же все-таки представляет город во внешних отношениях, позволит объективно перераспределить объем полномочий в пользу представительного органа, позволит избежать конфликта «Глава города – Глава администрации», позволит сформировать единую команду, нацеленную на одни задачи, позволит четко установить лицо, ответственное перед населением.

 

Но, к сожалению, на данном историческом отрезке подобный подход практически нереализуем. Он противоречит   «федеральному тренду» - суть которого в выстраивании жестко подчиненной вертикали власти сверху до низу. Избираемый населением Глава города по определению противоречит избранному тренду, своим существованием. Он выбивается из этой системы, он принижает «значимость» Губернатора, никем не избираемого, а назначаемого сверху, он принижает «значимость» правящей политической партии, теряющей рычаги влияния на ситуацию, он вынужден считаться в первую очередь с интересами избравшего его населения, а не командами сверху, он вольно или невольно становится «внесистемным» политиком.

 

Таким образом, в ближайшей перспективе, идеальная модель не востребована ни властью, ни обществом, гражданские институты которого слабы. Жаль, но подобная модель практически сегодня нереализуема.

 

Возможно ли качественное развитие самоуправления в рамках предложенной «сверху» модели?

 

В принципе, да, но при одном условии. Если Дума, в рамках которой волей случая оказались формальные рычаги управления ситуацией, сможет стать органом, способным взять на себя фактическое управление, взять на себя ответственность перед населением, осознает эту ответственность, не «ляжет» добровольно под исполнительную власть, возьмет над ней реальный контроль, перестанет руководствоваться лжепартийными установками, т.е. станет реальной Думой. Это шанс, реальный шанс «состояться» превратиться из органа, обслуживающего интересы исполнительной власти, в реальный орган власти, реализующий свои полномочия в интересах города и его населения. Шанс есть, но он невелик и зависит от гражданской позиции каждого депутата.

 

В противном случае, качество самоуправления упадет еще ниже, мы получим модель «слабая Дума – слабая Администрация» со всеми вытекающими последствиями. Состоится ли Дума - это главный вопрос повестки дня.

 

Если Дума не состоится, то улучшать редакцию предложенного документа нет никакого смысла, она идеальна для управляемой Думы.

 

Если Дума состоится, то редактирование документа просто необходимо. Вот только несколько направлений развития документа:

 

-  перераспределение представительских полномочий в пользу Думы;

 

-  перераспределение нормотворческих полномочий в пользу Думы;

 

- реальное установление контрольных полномочий в пользу Думы ( в т.ч. согласование ключевых фигур в Администрации города, согласование глав администраций районов, ежеквартальная отчетность, увеличение полномочий Счетной палаты и др.);

 

- снятие «искусственных» ограничений к кандидатуре Главы Администрации города ( в предложенной редакции они до смешного чрезмерны и носят заказной характер, осталось еще вписать на какую букву алфавита должна начинаться фамилия кандидата, в данной редакции нет места даже таким кандидатам, как Д.А. Медведев и В.В. Путин);

 

- введение процедур тайного голосования, в т.ч. при определении кандидатуры Главы Администрации;

 

- решение вопроса о системе выборов депутатов городской Думы следующего созыва и приведении в соответствие с «федеральным трендом» сроков ее полномочий.

 

Документ требует серьезной переработки. Но все это имеет смысл лишь при одном условии, если Дума желает и может состояться, как реальный представительный орган местного самоуправления. В противном случае, можно не суетиться.